陈建强 | 地方政府何来三权分立？

 政府的权力结构，有横、纵之分，其中的横是指权力的水平分布，包括立法、司法、行政三权分立；而纵则是指权力的纵向分布，亦即是中央政府和地方政府的权力划分。

 英、美、法等西方民主国家的宪政，都是奠基在霍布斯、洛克、鲁索和孟德斯鸠等启蒙思想家的社会契约论观念基础之上，但三权分立只是手段而不是目的，亦只为求促进三权间的相互制衡，藉此遏制权力的「恶」。因此三权分立的名号相同，但在内容和实践上却是各国不同，而且差异甚大。

 至于香港，无论是港英时期的《英皇制诰》和《皇室训令》，以至特区的《基本法》，均没有作出三权分立的政体安排，三权各有分工，但不存在分权。因为香港始终是一个地方政府，权力既不完整，又是来自中央 ，何来凭一己之意去进行三权分立？这就是中央政府与地方政府的权力分际，在香港如此，在全球其他国家和地区也都是这样。

 过去争拗迭起，主因在于部分人士不满足于「一国两制」，希望以「两制」抗衡「一国」，并以三权分立和本土主义排拒中央的参与，试图把特区跟中央切割，制造变相「完整主权体」，甚至「港独」的假象。

 曾任基本法起草委员会秘书长的李后在《百年屈辱史的终结—香港问题始末》一书中指出，1987年4月，邓小平会见参加基本法起草委员会第四次全体会议的起草委员时，批评了「三权分立」的提法。他指出，香港的制度「不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜」。《基本法》亦最终落实司法独立，行政机关与立法机关既互相制衡又互相配合的政治体制。

 至于双首长制下的特首，既代表香港特别行政区，亦是中央在香港的代表，令特首具有在特区行政、立法、司法机关「三权」之上的超然和特殊法律地位，处于特区权力运行核心位置，「在中央政府之下，三权之上」，起着连结枢纽作用。这些都是法例规定，并经长期实践的政治现实。

 即使是最完美的制度，也难免有人不满。作为一个负责任的政府，一套以全民为念的政体制度，不可能为求取悦所有人而左挫右削；法例怎么订、制度可以怎样改，一切依法行事，这才是法治，才是真正的民主！

作者：陈建强，香港专业人士协会主席。

原文出自2015年9月14日《信报》